Vitaliy Dudin
Il 12 maggio il Parlamento ucraino ha approvato il progetto di legge n. 5371, la cosiddetta legge sulla semplificazione della regolamentazione dei rapporti di lavoro. Le sue disposizioni mirano a eliminare alcune delle rimanenti protezioni contro le azioni arbitrarie dei datori di lavoro, che sono diventate più frequenti durante la guerra e la recessione economica. Nelle circostanze attuali, l'adozione di questo testo, fortemente criticato dai sindacati ucraini e internazionali lo scorso anno, sarebbe estremamente ingiusta e potrebbe anche minare le possibilità dell'Ucraina di entrare a far parte dell'Unione Europea.
Il 12 maggio 2022 il Parlamento ha approvato il progetto di legge "Sugli emendamenti ad alcuni atti legislativi riguardanti la “Semplificazione della regolamentazione dei rapporti di lavoro nelle piccole e medie imprese e sulla riduzione degli oneri amministrativi per le imprese" n. 5371,, presentato da un gruppo di deputati guidati da Galina Tretyakova. Le sue disposizioni mirano a eliminare alcune delle ultime protezioni ancora in vigore contro le azioni arbitrarie dei datori di lavoro, che sono diventate più frequenti durante la guerra e la recessione economica. Nelle circostanze attuali, l'adozione di questo disegno di legge, fortemente criticato dai sindacati ucraini e internazionali lo scorso anno, sarebbe estremamente ingiusta e potrebbe anche minare le possibilità dell'Ucraina di entrare a far parte dell'Unione Europea.
In caso di approvazione del disegno di legge in seconda udienza, al Codice del lavoro ucraino sarà aggiunto un nuovo capitolo III-B intitolato "Regime contrattuale che regola i rapporti di lavoro" le cui norme consentiranno di limitare contrattualmente i diritti dei lavoratori nelle imprese che impiegano fino a 250 dipendenti, ovvero i diritti della stragrande maggioranza dei lavoratori. Questa divisione delle persone in "categorie" è contraria allo spirito dello stato sociale e democratico. L'espansione della libertà contrattuale avvantaggia solo i datori di lavoro, perché dà loro la possibilità concreta di imporre condizioni svantaggiose per i lavoratori. Per i lavoratori, il "regime contrattuale" significherà licenziamenti arbitrari, lavoro straordinario con motivazioni fittizie o riprogrammazione delle ferie annuali senza il loro consenso.
- Perché il progetto di legge non dovrebbe essere approvato nel suo complesso nelle attuali circostanze? Secondo “Sotsyalnyi Rukh” ("Movimento sociale"), un'eventuale avanzamento del progetto di legge è in contrasto con l'interesse pubblico: - in primo luogo mentre è in vigore la legge marziale non sarà possibile garantire la trasparenza e l'adeguata considerazione dei punti di vista di tutte le parti sociali nell'adozione di questo progetto. Ciò mina la fiducia pubblica, perché mostrerebbe che lo Stato si sia schierato completamente dalla parte dei proprietari; - in secondo luogo la liberalizzazione in condizioni di disoccupazione di massa (attualmente ci sono 11 disoccupati per ogni posto di lavoro disponibile) darebbe un potere assoluto ai datori di lavoro, che hanno già un'influenza decisiva nel determinare le condizioni di impiego; - in terzo luogo, l'adozione del disegno di legge minerebbe le prospettive di integrazione europea dell'Ucraina. La Commissione del Parlamento Europeo per l'integrazione dell'Ucraina nell'UE ha ritenuto il contenuto del disegno di legge incoerente con l'Accordo di associazione e con le convenzioni dell'Organizzazione internazionale del lavoro.
2. Quali categorie di lavoratori saranno maggiormente svantaggiate dal disegno di legge? La "regolamentazione contrattuale" sarà applicata alle seguenti condizioni: 1) se il datore di lavoro assume fino a 250 persone, o 2) se il salario del dipendente supera 8 volte il salario minimo.
Ma non è del tutto chiaro quali datori di lavoro potranno utilizzare tali innovazioni. Le norme si applicheranno solo alle imprese private o a tutte le persone giuridiche di diritto privato? Il fatto è che con il termine "persone giuridiche di diritto privato" si possono intendere anche le società (società per azioni), create dallo Stato o dalla comunità. Inoltre una norma aggiunta all'articolo 21 del Codice del lavoro riguarda tutti i dipendenti. Si afferma che i principi generali del Codice civile ucraino sui rapporti contrattuali si applicano ai rapporti tra il lavoratore e il datore di lavoro che non sono regolati dal Codice del lavoro. Ciò può essere inteso in qualsiasi senso: a partire dall'implementazione delle disposizioni del diritto civile nei contratti di lavoro per regolare la responsabilità del lavoratore in caso di mancato adempimento di un obbligo (multa, sanzione) fino alla dichiarazione di invalidità del contratto.
3. Quali diritti del lavoro limita il disegno di legge? Queste modifiche al Codice del Lavoro, di stampo neoliberista, destano la nostra preoccupazione: - il contratto di lavoro diventerà il "principale strumento di regolamentazione dei rapporti di lavoro tra dipendenti e datori di lavoro" in alcune imprese (articolo 21, paragrafo 4, del Codice del lavoro ucraino), dando la possibilità di deviare dalle norme imperative della legislazione sul lavoro e di imporre condizioni inique del contratto di lavoro; - nelle imprese con "regime contrattuale" è consentito il licenziamento ingiustificato e unilaterale del lavoratore su iniziativa del datore di lavoro, con un'indennità di licenziamento pari ad almeno 3 volte il salario minimo. Il dipendente sarà considerato licenziato dopo 5 giorni di calendario dal giorno di ricezione della lettera del datore di lavoro presso l'ufficio postale corrispondente all'indirizzo del dipendente. Non è richiesta la negoziazione con il sindacato (art. 49-8(4)). 49-8(4)); - il contratto di lavoro può introdurre ulteriori motivi di risoluzione o annullamento del contratto del dipendente (art. 49-5(3), art. 49-8(6)); - è consentito stabilire ulteriori condizioni di responsabilità dei lavoratori, in particolare per la divulgazione di segreti commerciali o la violazione delle norme sul conflitto di interessi (art. 49-6(3)). Le norme suggerite dall'articolo 21(5) del Codice del lavoro consentono l'applicazione di sanzioni di diritto civile; - il contratto di lavoro può stabilire la durata dell'aspettativa non retribuita oltre il limite di 15 giorni all'anno, come invece stabilito dalla legge (art. 49-5(4)); - la possibilità di stipulare contratti di lavoro a tempo determinato diventa illimitata - è sufficiente il consenso del lavoratore e del datore di lavoro (art. 49-6(2)); - la definizione dei motivi e della procedura per il lavoro straordinario e notturno durante le vacanze, i fine settimana e il non lavoro nel contratto di lavoro, che crea la minaccia di un lavoro eccessivo a condizioni arbitrarie (art. 49-6(4)). In questo caso, il lavoro straordinario non richiede l'autorizzazione del comitato sindacale; - le regole per la concessione delle ferie annuali, l'inizio e la fine di un permesso, così come l'inizio e la fine di ogni giornata lavorativa (turno), la durata di una giornata lavorativa (turno) possono essere stabilite dal datore di lavoro separatamente (art. 49-6(5), art. 49-6(7), art. 49-6(8)). In pratica, ciò implica che tali questioni sono regolate in base alla decisione del proprietario e senza tenere conto dell'opinione del lavoratore. In questo modo, il ruolo svolto dalle norme comuni in materia di lavoro nell'impresa viene sminuito; - Le ferie annuali possono essere rinviate su iniziativa del datore di lavoro senza il consenso del lavoratore, se la possibilità e i motivi di tale rinvio sono specificati nel contratto di lavoro (articolo 49-6(8)); - il salario può essere pagato una volta al mese invece che due volte al mese (art. 49-7(1)); - l'importo del salario sarà determinato dal contratto di lavoro, tenendo conto del salario minimo legale, cioè senza tenere conto dei contratti collettivi di lavoro (art. 49-5(3), art. 49-6(3), art. 49-6(3)). 49-6(3), Art. 115(4)).
4. Perché le disposizioni del disegno di legge contraddicono i principi fondamentali del diritto? In Ucraina il principio fondamentale è quello dello Stato di diritto, che consiste nel principio di uguaglianza e nel principio della certezza del diritto. Gli autori del disegno di legge non tengono conto di questi principi. L'idea di limitare i diritti del lavoro nelle imprese con meno di 250 dipendenti viola il principio di uguaglianza, stabilito dall'articolo 24 della Costituzione ucraina, perché questi dipendenti vengono messi in una posizione meno favorevole, indipendentemente dalle loro qualità professionali. Inoltre il principio della certezza del diritto è violato dalla possibilità di applicare le disposizioni generali del Codice civile ucraino in materia di rapporti contrattuali. Questo erode i confini tra diritto del lavoro e diritto civile. Il disegno di legge viola anche il principio di proporzionalità, perché gli ipotetici benefici che gli imprenditori otterranno grazie all'esenzione di alcuni obblighi non sono assolutamente paragonabili alle garanzie lavorative limitate per milioni di lavoratori. Per raggiungere l'obiettivo prefissato (la promozione delle piccole e medie imprese) esistono strumenti meno onerosi (ad esempio nell'ambito della politica creditizia e fiscale).
5. Perché il disegno di legge non è conforme alla Costituzione? Il disegno di legge viola una serie di articoli della Costituzione ucraina: articolo 22 (impossibilità di limitare i diritti e le libertà adottando nuove leggi), articolo 24 (uguaglianza davanti alla legge), articolo 36 (diritto di partecipare a sindacati per la protezione dei propri interessi), articolo 43 (protezione contro il licenziamento arbitrario), articolo 45 (diritto alle ferie annuali).
6. Perché il disegno di legge non è conforme alle disposizioni della legislazione dell'Unione Europea? Questa incompatibilità è evidenziata nel Rapporto della Commissione del Parlamento europeo sull'integrazione dell'Ucraina nell'UE pubblicato il 9 settembre 2021. Le contraddizioni appaiono già a livello concettuale. La cooperazione in materia di occupazione, in conformità con l'articolo 420 del Trattato di associazione, mira a raggiungere obiettivi quali: aumentare il numero e migliorare la qualità dei posti di lavoro con condizioni di lavoro dignitose; contribuire allo sviluppo della giustizia sociale e legale nel contesto delle riforme del mercato del lavoro, ecc. Va sottolineato che, secondo l'articolo 30 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, ogni lavoratore ha il diritto di essere protetto dal licenziamento ingiustificato, in conformità con la legge e con le leggi e le prassi nazionali. Questa norma fondamentale è violata dal diritto del datore di lavoro di licenziare arbitrariamente qualsiasi dipendente. Il disaccordo si riscontra anche in altre questioni. L'articolo 4 della Direttiva 2003/88/UE stabilisce che le interruzioni del rapporto di lavoro devono essere regolate da un contratto collettivo, da un accordo di settore o dalla legge, ma non da un contratto individuale di lavoro o da un atto del datore di lavoro (come suggerito dall'articolo 49-6(5) del Codice del lavoro). Le norme sui rapporti di lavoro a tempo determinato (articolo 49-6(2) del Codice del lavoro) non contengono alcuna misura per prevenire gli abusi derivanti dall'uso di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato successivi, come previsto dalla clausola 5 della Direttiva 1999/70/CE. Il disegno di legge non rispetta una serie di disposizioni della Carta sociale europea (riveduta), secondo cui tutti i lavoratori hanno diritto a: - tutela in caso di licenziamento (i lavoratori delle aziende con meno di 250 dipendenti sarebbero invece privi di tali garanzie); - un ragionevole periodo di preavviso prima del licenziamento (mentre il disegno di legge consente un licenziamento senza causa e senza preavviso); - un salario equo, che si ottiene anche stipulando liberamente contratti collettivi (ma il disegno di legge ammette che le norme dei contratti collettivi non possono essere prese in considerazione quando si paga il lavoro). Poiché il disegno di legge viola gli standard minimi dell'UE in materia di diritti e relazioni di lavoro, potrebbe impedire all'Ucraina di ottenere lo status di candidato all'adesione all'UE e lo status di membro dell'UE.
7. Perché il disegno di legge non soddisfa gli standard dell'Organizzazione Internazionale del Lavoro? Il documento non rispetta gli standard delle convenzioni dell'OIL che l'Ucraina è tenuta a rispettare nell'ambito dell'Accordo di associazione. Innanzitutto, il nuovo articolo 49-8 del Codice del lavoro contiene un suggerimento che conferisce al datore di lavoro il diritto illimitato di licenziare i dipendenti a suo piacimento, il che non soddisfa gli standard di base della regolamentazione legale della cessazione dei rapporti di lavoro, come stabilito dalla Convenzione n. 158 e dalla Raccomandazione n. 166 dell'OIL. Inoltre il diritto del datore di lavoro di licenziare arbitrariamente i membri del sindacato senza l'accordo del comitato sindacale violerebbe l'articolo 1 della Convenzione n. 135, che garantisce ai rappresentanti dei lavoratori un'adeguata protezione contro qualsiasi atto pregiudizievole nei loro confronti, compreso il licenziamento, basato sull'appartenenza al sindacato o sulla partecipazione ad attività sindacali. Il disegno di legge suggerisce inoltre che "il rinvio delle ferie annuali su iniziativa del datore di lavoro può avvenire senza il consenso del lavoratore, se la possibilità e i motivi di tale rinvio sono stabiliti dal contratto di lavoro". Questo approccio non è conforme all'articolo 9, paragrafo 2, della Convenzione OIL n. 132, che richiede il consenso del lavoratore al rinvio di almeno una parte delle ferie annuali. Va notato in particolare che il disegno di legge consente di determinare i motivi del lavoro straordinario mediante accordo tra dipendenti e datori di lavoro, il che è esplicitamente vietato dagli atti dell'OIL. In particolare, si veda l'art. 6 della Convenzione n. 1 (1919) sulla limitazione dell'orario di lavoro nelle imprese industriali a 8 ore al giorno e 48 ore alla settimana; art. 7(2) e 8 della Convenzione n. 1 (1919). 7(2) e 8 della Convenzione n. 30 sulla regolamentazione dell'orario di lavoro nel commercio e nelle istituzioni (1930). L'inizio e la fine della giornata lavorativa o la concessione di pause saranno stabiliti individualmente per ciascun dipendente. Secondo la prassi consolidata, il datore di lavoro deve stabilire queste regole in base a un regolamento interno unico per tutta l'azienda. Si veda l'articolo 8, paragrafo 1, della Convenzione sulla limitazione dell'orario di lavoro nelle imprese industriali a 8 ore al giorno e 48 ore alla settimana n. 1 (1919); l'articolo 11, paragrafo 2, della Convenzione sulla regolamentazione dell'orario di lavoro nel commercio e nelle istituzioni n. 30 (1930).
8. Quali sono le conseguenze sociali ed economiche dell'approvazione del progetto di legge nel suo complesso? Il disegno di legge comporta il rischio di abusi da parte dei datori di lavoro e può esacerbare il malcontento sociale. L'ex ministro dell'Economia Igor Petrashko e l'ex capo del Servizio statale del lavoro Vitaliy Sazhienko hanno sottolineato queste e altre conseguenze negative. I dipendenti delle PMI, che rappresentano circa il 75% dei dipendenti in Ucraina, si troveranno in una posizione precaria, in quanto potrebbero essere licenziati in qualsiasi momento a causa di presunte infedeltà o difficoltà economiche dell'azienda. Allo stesso tempo, un tale "regime preferenziale di funzionamento" è potenzialmente pericoloso per tutti i lavoratori poiché mina gli standard lavorativi uniformi e incoraggia i proprietari a diminuire artificialmente la produzione (in particolare, a trasferire parte del personale a subappaltatori). In queste condizioni, può essere difficile riscuotere le tasse e controllare il rispetto delle leggi sul lavoro, come sottolineato dai sindacati ucraini. Come è noto l'UE dichiara di contrastare e prevenire la segmentazione del mercato del lavoro. Lo afferma il paragrafo 7 della Decisione (UE) 2020/1512 del Consiglio del 13 ottobre 2020 sugli orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione. Tuttavia una differenziazione ingiustificata può portare alla disintegrazione della sfera occupazionale. Incoraggiare il "dumping sociale" può danneggiare la concorrenza economica leale poiché le aziende con un massimo di 250 dipendenti avranno vantaggi incomparabilmente maggiori. Questo approccio non incoraggia gli imprenditori ad aumentare il numero di posti di lavoro. Con l'approvazione di questo disegno di legge i lavoratori saranno meno incentivati a scegliere il lavoro legale, poiché non fornirà protezione. È anche possibile che si verifichi un deflusso di lavoratori verso le grandi imprese che, contrariamente agli obiettivi dichiarati dagli autori, indebolirà il settore delle piccole e medie imprese. Il modello di relazioni scelto dal disegno di legge può portare al declino del dialogo sociale. Così, l'idea del licenziamento senza motivi legali (articoli 49-8 del Codice del lavoro) può portare a una riduzione del numero di dipendenti coperti dai sindacati. I sindacati saranno di fatto esclusi dalla rappresentanza degli interessi dei lavoratori nella risoluzione di un'ampia gamma di questioni (pause, orari di lavoro, priorità dei congedi). Le disuguaglianze sociali e le tensioni nella società aumenteranno poiché i datori di lavoro avranno ancora più potere da usare per i propri interessi. In caso di crisi i datori di lavoro potranno licenziare a costi minimi risparmiando denaro invece di investirlo per adattare la produzione alle nuove condizioni. Una procedura di licenziamento semplificata porterà a una redistribuzione della ricchezza dai poveri ai più ricchi. L'eliminazione da parte del disegno di legge delle garanzie contro il licenziamento arbitrario può essere particolarmente dannosa per la società. Gli esperti del Semestre europeo sottolineano le perdite sociali: "Un lavoratore licenziato perde il reddito, i benefici legati al contratto di lavoro e, potenzialmente, le competenze e l'esperienza specifiche del lavoro accumulate. Se passa molto tempo per trovare un altro lavoro, alcuni lavoratori possono anche subire effetti sociali e sanitari negativi". Per i lavoratori sarà molto più difficile trovare un nuovo lavoro rispetto al passato. Come sostiene l'ILO, circa 5 milioni di posti di lavoro sono stati distrutti a causa della guerra. Secondo il Servizio statale per l'occupazione, al 1° maggio 2022 11 persone concorrevano per un posto vacante mentre un anno fa (durante la crisi della corona) la cifra era di 6 persone. Se i datori di lavoro possono decidere di licenziare badando solo al proprio tornaconto, la situazione del mercato del lavoro nel suo complesso diventerà incontrollabile e la reintegrazione degli ex combattenti ucraini nella vita pacifica sarà ancora più difficile.
9. Perché la proposta di legge viene presentata proprio ora? L'articolo 38 della Costituzione ucraina sancisce il diritto dei cittadini a partecipare alla gestione degli affari dello Stato. Tuttavia, in condizioni di guerra, il lavoro del legislatore si svolge per lo più a porte chiuse, escludendo in questo modo la possibilità di una piena partecipazione pubblica al processo legislativo. Il 12 maggio, questo disegno di legge è stato messo ai voti senza preavviso ed è stato approvato con una riduzione del periodo di preparazione per la seconda lettura (la cui data non è specificata). Consideriamo questo tentativo di accelerare la promozione di questa scandalosa iniziativa come un'intenzione di neutralizzare le possibili resistenze ed evitare la discussione pubblica. Molti deputati hanno posizioni neoliberiste, cioè esprimono la volontà di classe degli imprenditori. Attualmente, in parlamento non esistono partiti o fazioni che difendano gli interessi dei lavoratori e si oppongano ai piani di riduzione dei loro diritti. In vigenza della legge marziale la capacità dei lavoratori di opporsi collettivamente alle iniziative antioperaie è limitata: gli scioperi sono vietati e le manifestazioni possono essere vietate anche senza un ordine del tribunale.
10. Cosa si può fare per impedire l'approvazione del disegno di legge nel suo complesso? Questa pericolosa riforma del lavoro può essere fermata da un impegno coordinato dei lavoratori. Per farlo, è necessario dissentire in tutte le forme disponibili, diffondere informazioni sulle innovazioni pericolose, richiedere ai parlamentari di non votare il disegno di legge n. 5371 in quanto incostituzionale e incompatibile con gli standard dell'UE e dell'OIL. Abbiamo bisogno di soluzioni che garantiscano una crescita economica sostenibile, in particolare attraverso salari più alti, una protezione affidabile dei posti di lavoro e la partecipazione dei lavoratori alla gestione aziendale. Lo Stato dovrebbe incoraggiare le imprese che aderiscono alle priorità pertinenti e non permettere ai datori di lavoro di fare quello che vogliono con i dipendenti.
Vitaliy Dudin, Dottore di ricerca in Giurisprudenza, Presidente del Consiglio direttivo dell'Ong “Sotsialnyi rukh” (Moivimento sociale)