Natalia Lomonosova
Mohli jsme sledovat dlouhodobou degradaci sociálního státu na Ukrajině. Poválečná obnova by mohla být příležitostí ten přístup přehodnotit.
Válka měla na celé obyvatelstvo Ukrajiny drtivý dopad. Řada lidí přišla o práci a musela opustit svůj domov. Podle zářijového výzkumu sociologické skupiny Rating zůstalo jen 61 procent Ukrajinců a Ukrajinek na svých pracovních místech, 36 procent z nich pak v práci na plný úvazek. Podle odhadů Světové banky bylo k srpnu 2022 poškozeno přibližně 817 tisíc obytných budov a 38 procent z nich do takové míry, že je nebude možné opravit. Jinými slovy se miliony ukrajinských lidi ocitly v nesmírně zranitelné pozici.
Významnou část lidí, kteří už dříve patřili k socio-ekonomicky ohroženým a nedostatečně chráněným skupinám, válka zatlačila až na pokraj existenčního ohrožení. Kromě toho došlo k narušení nebo zničení částí sociální infrastruktury a kvůli pohybu vysídlených osob se nezměrně zvýšila pracovní zátěž institucí poskytujících sociální služby. Systém sociální ochrany je také přetížený, zejména kvůli nedostatečným příjmům v rozpočtu. Systémová sociální podpora je tedy sice prioritní otázkou, ale sama je velmi nejistá.
Kvůli postupnému snižování státního financování může kvalita veřejných služeb poskytovaných obecními či státními zařízeními upadat. Majetnější lidé potom mají tendenci takových služeb využívat méně a raději si volí ty soukromé: soukromé školy, soukromá zdravotnická či pečovatelská zařízení a podobně.
V tomto článku chci popsat trendy vypozorované v ukrajinské sociální politice v předválečných letech, protože demonstrují vizi vlády, jak má podpora sociální politiky vypadat. Dále se zaměřím na aktuální vládní návrhy na poli sociální politiky a pokusím se analyzovat politickou strategii za touto vizí. Nakonec načrtnu alternativní přístupy k poválečné sociální politice a důvody, proč je pro rekonstrukci nepostradatelná.
Sociální ochrana během války
Ukrajinský systém sociální ochrany nebyl připraven na invazi v plném rozsahu. V červenci byl v Luganu představen plán obnovy v sociální sféře. Jeho autoři připisují tuto situaci zastaralosti a „sovětskosti“ ukrajinského systému sociální ochrany: údajně je přemrštěný a slibuje občanům výhody, které stát v praxi nemůže naplnit.
Snad každá vláda klade odpovědnost za problémy na své předchůdce. Proč se ale obracet do tak daleké minulosti, jakou je Sovětský svaz, když za sebou máme třicetiletou historii osekávání výdajů v sociální sféře, privatizace a úpadku veřejné sociální infrastruktury? Zároveň se ukazuje, že současná reprezentace nemá v úmyslu toto směřování změnit.
Od chvíle, kdy naplno vypukla válka, vláda oznámila a zavedla několik opatření, která mají stabilizovat socio-ekonomickou situaci. Mnohá ale vedla k omezení pracovních práv i pozice odborů a snížila možnosti čerpat dávky v nezaměstnanosti. Například registrované nezaměstnané osoby se budou věnovat veřejné službě za příjem pod hranicí minimální mzdy, pokud si nenajdou práci do 30 dnů. Pokud to odmítnou, přijdou o status žadatele o práci a tím i o podporu.
Kromě toho vláda oznámila, že pracuje na „inventarizaci informací o aktuálních závazcích státu ohledně sociálních plateb“, a plánuje je uvést do souladu s finančními možnostmi státního rozpočtu. Navíc Zákon č. 2620 znamená likvidaci Fondu sociálního zabezpečení. Jeho rozpočet a část funkcí převzal Penzijní fond, avšak výdaje a personál byly značně sníženy. Tím pádem představuje fungování systému sociálního zabezpečení značný problém.
Významnou část opatření, která vláda přijímá během války a nastiňuje v návrhu plánu obnovy, nelze přičíst na vrub pouze potížím pramenícím z války. Jsou pokračováním politického směřování, které se na poli sociální politiky (a souvisejících sektorů jako například zdravotnictví) razí už dlouho. Tento kurz se po několik desetiletí označuje jako neoliberalismus a jeho ideologii zde nemusíme vysvětlovat. Podívejme se nicméně na neoliberální rysy v konkrétních politických programech.
Starý nepřítel neoliberalismu
To, co označujeme jako sociální stát, je odvěkým nepřítelem a terčem neoliberalismu. Evropská sociální politika se zrodila a vzkvétala především v poválečném období. V sedmdesátých letech, v robě ropné krize a hospodářské recese, si neoliberální křídlo stěžovalo na „vysoké“ výdaje v sociální sféře, které podle nich měly zpomalovat hospodářský růst.
Historie ukrajinské sociální politiky má jiné kořeny než ta západní. V devadesátých letech jsme nasedli do vlaku vstříc tržní ekonomice. Recese této její první dekády a rozsáhlá privatizace okamžitě vedly k osekávání výdajů v sociální sféře a k zanedbávání sociální infrastruktury, zejména ve venkovských oblastech. V prvních dvou desetiletích nezávislosti tak například počet školek poklesl téměř o dvě třetiny. Současně ke snižování výdajů v sociální oblasti vyzývali mezinárodní dárci a věřitelé, což bylo často prezentováno jako „efektivní využívání zdrojů“. Globalizace a snaha přivábit investory se staly podnětem pro systematické snahy omezit práva pracujících a sociální záruky a zároveň vytvořit atraktivnější daňové podmínky pro korporace oplývající kapitálem.
Od univerzalismu k podpoře nejchudších
Jak tedy vypadá neoliberální kurs v ukrajinské sociální sféře? Jednak se zakládá na snahách snížit výdaje na sociální ochranu a současně se pokouší proměnit samotnou podstatu sociální politiky. A jak probíhá snižování výdajů? Abyste získali sociální dávky, musíte prokázat, že pomoc skutečně potřebujete, tedy doložit příjem. Hranice je nicméně nastavena velmi nízko.
Vezměme si například podmínky nutné k tomu, aby nízkopříjmová rodina dosáhla na dávku. Od listopadu 2022 získá finanční pomoc rodina s dvěma dospělými a dítětem do šesti let tehdy, pokud doloží příjem za uplynulého půl roku pod 29 474 hřiven (tedy asi 4 912 hřiven měsíčně, což aktuálně odpovídá přibližně 3 045 Kč). Kromě výše příjmu však rozhodují i jiné faktory. Žádost například může být zamítnuta, pokud jedna z dospělých osob (nebo obě dospělé osoby) v domácnosti v uplynulých třech měsících nepracovala nebo nestudovala. Platí také velmi přísná kontrolní opatření, která mají eliminovat neoprávněné žadatele.
Dochází také k omezování už zavedených sociálních programů – jak bylo zmíněno, vláda se snaží výdaje „přizpůsobit finančním možnostem“. Byla také oznámena „transformace komplikovaného systému sociálních plateb do adresnější sociální pomoci“, která cílí na nejchudší. Nadále se například nebude poskytovat finanční pomoc všem samoživitelkám – podpořeny budou jen ty, které splní příjmové podmínky, to znamená ty úplně nejchudší. Občané a občanky jsou tedy postupně zbavováni univerzálního práva na pomoc.
Co se týče změn v samotné podstatě sociální politiky, vidíme zde snahy nahradit subjekty, které sociální služby poskytují, i jejich financování. Reforma z roku 2019 usiluje o vytvoření trhu sociálních služeb, na němž by si soukromí poskytovatelé služeb konkurovali se státními a komunálními. Stát má pak financovat služby, nikoliv instituci. Dochází tedy ke stejnému jevu jako v případě zdravotnické reformy – peníze přicházejí s pacientem a nemocnice se proměňují v podniky vydělávající peníze, aby vůbec přežily.
Takové návrhy najdeme i v oblasti zajišťování penzí. Návrh plánu obnovy a specializovaný parlamentní výbor označuje penzijní reformu za „objektivní nutnost“, ale s jejím zavedením před válkou vláda nespěchala. Jejím principem je opuštění solidárního důchodového systému ve prospěch smíšeného, v němž budou zavedeny individuální penzijní plány a částečně privatizované poskytování důchodů. Pokud tedy situaci shrneme – snižuje se financování a vše se stává zdrojem zisku.
Přestože údajně chybí finanční zdroje pro systém sociálního zabezpečení, nikdo nezmiňuje zavedení progresivnějšího zdanění a vyšší daně z firemních zisků pro velké korporace a podniky. Právě naopak, v době války stát nabízí privátnímu sektoru úlevy, zejména v daňové oblasti. Současně se ale nemění daňové zatížení zaměstnanců. Sociální reprodukce pracovní síly, kterou firmy využívají, čím dál víc leží právě na samotných pracujících.
Solidarita, nebo atomizace?
Proč je takové směřování nebezpečné? Ve většině států s rozvinutou sociální politikou platí, že některé podpůrné programy jsou určeny jen pro příjemce pod určitou výši příjmů. Otázka však zní, jaké množství veřejných statků (neboli veřejných služeb) je k dispozici všem občanům jako univerzální nárok bez ohledu na příjem. Může jít například o garanci bezplatných školek, vzdělávání a zdravotnictví, příspěvky na děti a podobně.
Čím méně univerzální jsou státní podpůrné programy, tím častěji se stává, že cílí jen na ty úplně nejchudší a netěší se obvykle velké oblibě u daňových poplatníků. Když mají na pomoc nárok jen ti nejchudší, průměrný občan může mít pocit, že jemu se žádné pomoci dostat nemůže, přestože se zrovna nachází ve složité situaci. Proč tedy na sociální zabezpečení přispívat, když se na něj ani nedá spolehnout? Lidé jsou méně ochotní investovat do něčeho, z čeho s velkou pravděpodobností nebudou mít užitek ani v případě potřeby. Tím pádem se v budoucnu budou nadále snižovat výdaje na sociální ochranu a poklesne i množství aktivních programů podpory.
Tento přístup navíc příjemce pomoci stigmatizuje, protože vytváří dojem, že jsou oddělení od zbytku společnosti. Když je člověk pod silným tlakem vrátit se co nejrychleji na trh práce, může se stát, že kývne na jakoukoliv nabídku za jakýchkoliv podmínek. Tím se nejistota ještě více prohlubuje, byť tentokrát na pracovišti. Lidé, kteří z nejrůznějších důvodů na trh práce vstoupit nemohou, jsou považováni za parazity a za přítěž – ostatní občané musí ze svých daní přispívat na stát, od kterého ale na oplátku nic nedostávají.
Kvůli postupnému snižování státního financování může kvalita veřejných služeb poskytovaných obecními či státními zařízeními upadat. Majetnější lidé potom mají tendenci takových služeb využívat méně a raději si volí ty soukromé: soukromé školy, soukromá zdravotnická či pečovatelská zařízení a podobně. Poskytovatele veřejných služeb i jejich klienty tak čeká ještě větší stigmatizace. Výsledkem je opět klesající financování sociálního státu: proč ostatně dávat peníze do něčeho, co „my“ stejně nepoužíváme, a navíc to má bídnou kvalitu?
Z politické perspektivy jsou tyto strukturální, tektonické změny v politickém vědomí nebezpečné. Když se omezuje dosah sociální pomoci, dochází k individualizaci sociálních rizik. Ilustrací tohoto trendu jsou individuální penzijní plány, v nichž garance budoucnosti v zásadě závisí na úspěšnosti vašich investic na burze. Následkem toho se z lidí stávají investoři, nikoliv spoluobčané. Podrývá se myšlenka mezigenerační podpory a výsledkem je individualizace sociálního vědomí, kdy každý hraje sám na sebe a pomoc státu může přijít jen v největší nouzi.
Je snad tohle společnost, jakou si přejeme – natož po válce? Proč bychom se měli hnát vstříc větší individualizaci a atomizaci, když zažíváme nevídanou jednotu?
Sociální politika v solidární společnosti
Válka dopadla na všechny, ale někteří utrpěli nesrovnatelně větší ztráty, například ti, kdo už se dřív nacházeli v obtížné situaci. Těm se problémy ještě prohloubily a více prolnuly. Otázka je, jak tento stav překonat a rozvinout sjednocenou, solidární společností.
Bylo by fér požadovat zdanění vyšších příjmů a větší přerozdělení, které by umožnilo zavádět vstřícná sociální opatření a univerzálnější programy sociální ochrany. Neexistuje jiný efektivnější způsob, jak podpořit ty, kdo přišli o domov a o práci. Nestačí solidaritu projevovat jen tehdy, když na nás útočí nepřátelská armáda, ale musí fungovat i uvnitř, mezi námi navzájem. Jinak se naše kolektivní síla vyčerpá a všichni se budou zaměřovat jen na vlastní přežití.
Nejde jen o politické vize toho, jaká naše společnost může být. Za těmito požadavky stojí i pragmatické úvahy. Společnosti s vyšší mírou rovnosti a velkorysou sociální politikou, kde se všichni shodují na tom, že chtějí přispívat na obecné blaho a těšit se z jeho výhod, jsou spokojenější, zdravější a stabilnější. Po válce nesmíme dopustit vnitřní politickou nestabilitu, protože životní problémy spojené s ekonomickou nejistotou a oslabenou důstojností mohou prohloubit společenské příkopy. To se týká i opětovné integrace okupovaných území a především těch, která jsou okupovaná už od roku 2014. Štědrá a univerzální sociální politika se může stát jedním z nástrojů sociální konsolidace a znovuzapojení těch, kdo už dlouhá léta žijí v nejistotě okupace.
Pokud bude sociální politika systémem, který jen tu a tam dá záplatu na problémy nejchudších, neobstojí ve výzvách války a poválečné rekonstrukce a povede pouze k dalším nerovnostem a atomizaci společnosti. Potřebujeme širokou a solidární sociální politiku, která ochrání všechny skupiny a všem zajistí alespoň základní důstojné podmínky k životu. Takový systém pomůže lidem k pocitu, že se na ně myslí, a vznikne síť, na kterou se dá spolehnout.
Autorka je analytička think tanku Cedos.
Z anglického originálu Together in Trouble: Social Policy for Just Reconstruction in Ukraine. publikovaného na stránkách Commons přeložila Petra Jelínková.